Botschaft über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes

121.2 Expertisen zu verschiedenen Problembereichen
121.21 Cannabisbericht der Eidg. Kommission für Drogenfragen (EKDF), 1999
Die EKDF hat sich mit einem umfassenden Bericht zur Frage der gesetzlichen, gesundheitlichen, sozio-kulturellen und medizinischen Handhabung des Cannabis und seiner Derivate geäussert, indem sie eine eingehende Untersuchung der Cannabisproblematik unter besonderer Berücksichtigung der schweizerischen Situation vorgenommen hat. Die Kommission schlägt die Strafbefreiung des Cannabiskonsums und dessen Vorbereitungshandlungen vor sowie zwei Varianten zum Umgang mit Cannabis: Eine mit dem Einheitsübereinkommen von 1961 kompatible Variante, welche die Straflosigkeit des Cannabiskonsums wie auch der Beschaffungshandlungen zum eigenen Gebrauch beinhaltet und eine Einschränkung der Strafverfolgungspflicht für den Anbau und Handel vorsieht. Eine zweite Variante, welcher sie aus Kohärenzgründen den Vorzug gibt - die jedoch mit dem Einheitsübereinkommen nicht kompatibel ist - schlägt die Ausarbeitung eines Modells mit lizenziertem Handel und definierten Kriterien für die Bezugsbewilligungen vor. Dieses Modell würde einen legalen Zugang zu Cannabis ermöglichen, aber nicht im Sinne eines freien Handels, sondern mit klaren Regulierungen. Die Begründung für eine Neubewertung der Stellung von Cannabis wird im Cannabisbericht der EKDF ausführlich dargelegt.

123.5 Strafbestimmungen
123.51 Strafbefreiung des Konsums von Cannabis
Die konsumbedingte Kriminalisierung und Stigmatisierung v.a. von Jugendlichen soll durch die Abschaffung der Bestrafung des Konsums und der entsprechenden Vorbereitungshandlungen von Cannabis verhindert werden. Damit wird einerseits der Tatsache Rechnung getragen, dass Cannabis über ein ungleich geringeres Abhängigkeits- und Risikopotential als Heroin, Kokain und Amphetamine, aber auch als Alkohol und Tabak verfügt und andererseits für einen nicht zu vernachlässigenden Teil der Bevölkerung zu einer sozial integrierten Gewohnheit geworden ist (60).
Die Abschaffung der Bestrafung des Konsums und der Vorbereitungshandlungen und der Wegfall der Pflicht zur Verfolgung von Cannabiskonsumierenden bewirkt eine Entlastung von Justiz und Polizei, d. h. eine Entlastung bei der Verfolgung von Bagatelldelikten. Gleichzeitig wird die Anwendung des geltenden Rechts in den Kantonen wieder vereinheitlicht.
Die Abschaffung der Bestrafung des Konsums muss mit der Vermittlung der Botschaft verbunden werden, dass der Konsum von psychoaktiven Substanzen nie ohne Risiko ist. Gleichzeitig soll - wiederum wie bei anderen Substanzen - das Bewusstsein dafür gefördert werden, dass psychoaktive Substanzen keine geeigneten Mittel für die Bewältigung persönlicher Probleme sind. Die Übermittlung dieser Botschaften wird unter anderem über nationale Kampagnen und weitere präventive Massnahmen erfolgen.
Nicht nur bei Jugendlichen, sondern bei allen Konsumierenden sind Konsummuster zu verhindern, welche die Persönlichkeitsentwicklung hemmen oder mit Bedürfnissen und Rechten von Nichtkonsumierenden in Konflikt treten. Es sind deshalb gleichzeitig entsprechende Beratungs- und Früherfassungsangebote bereitzustellen oder auszubauen. (60) Cannabisbericht, S. 37

227.5 Meldepflicht über jede Lieferung von Betäubungsmitteln (Artikel 16 Absatz 1)
Die Meldepflicht an das Bundesamt für Gesundheit (bzw. nach Inkrafttreten des HMG an das Schweizerische Heilmittelinstitut) über jede Lieferung von Betäubungsmitteln entspricht der heutigen Realität. Die Mitteilung erfolgt durch einen Meldeschein an das Bundesamt für Gesundheit. Die Änderung präzisiert ausserdem, dass nur die Abgabe von Betäubungsmitteln durch Medizinalpersonen direkt an ihre Patienten und Patientinnen von der Meldepflicht ausgenommen ist. Absatz 2: Kann aufgehoben werden, da die Meldepflicht in Absatz 1 integriert wurde.

227.6 Berichterstattungspflicht von Firmen und Personen mit Bewilligung zum Anbau, zur Herstellung und zurVerarbeitung von Betäubungsmitteln (Artikel 17 Absatz 3)
Wie bei Artikel 4 Absatz 1 ist auch hier auf die Einschränkung des Anbaus alkaloidhaltiger Pflanzen oder des Hanfkrauts zum Zwecke der Gewinnung von Betäubungsmitteln aufgrund seiner geringen Praktikabilität zu verzichten: Mit der Legaldefinition von Artikel 2 sind die entsprechenden Rohmaterialien genau zu bezeichnen, welche als Betäubungsmittel selbst schon gelten. Werden aus bestimmten Rohmaterialien Betäubungsmittel hergestellt, so wären sie als Vorläuferstoffe zu betrachten und einer entsprechenden Kontrolle unterworfen. Der heutige Wortlaut steht nicht im Einklang mit der geltenden Stoff-Systematik.

227.7 Meldepflicht für Hanfkulturen (Artikel 17a [neu])
Gemäss der Legaldefinition von Artikel 2 kann die Hanfpflanze als Betäubungsmittel bezeichnet und in die entsprechenden Listen des Eidgenössischen Departementes des Innern aufgenommen werden. Jedoch werden nur THC-reiche Hanfsorten (+0,1% ?)unter diese Betäubungsmitteldefinition fallen und der entsprechenden strengen Kontrolle unterworfen werden. Dabei besteht die Schwierigkeit, dass der THC-Gehalt erst kurz vor der Reife der Pflanze sicher festgestellt werden kann, er ist unter anderem auch abhängig von der Sonnenscheindauer und anderen Faktoren. Für die Feststellung des THC-Gehaltes soll der Anbauer bzw. der Händler beweis-und kostenpflichtig sein. Da aber der Anbau jeglicher Hanfsorten ein Missbrauchspotenzial eröffnet, soll eine generelle Meldepflicht eine umfassende Kontrolle des gesamten Hanfanbaus ermöglichen (vgl. Erläuterungen zu Ziffer 228.92). Die Meldepflicht kann als Sonderfall einer Vorläuferkontrolle betrachtet werden, da Hanf - wenn nicht als Betäubungsmittel - so zumindest als Vorläuferstoff 89 a.a.O., S. S. 42 ff und S. 70.

228 4. Kapitel: Strafbestimmungen 228.1 Grundtatbestand (Art. 19 Abs. 1)
Der Grundtatbestand wurde terminologisch überarbeitet und besser strukturiert. Inhaltlich wurden folgende Änderungen vorgenommen:
Buchstabe a: Die alkaloidhaltigen Pflanzen und das Hanfkraut müssen nicht mehr gesondert aufgeführt werden, da die Definition, was Betäubungsmittel sind, gestützt auf Artikel 2 Absatz 6 erfolgt. Es muss auch nicht mehr nachgewiesen werden, dass der Anbau zur Gewinnung von Betäubungsmitteln erfolgt. Dieses finale Element war in der Praxis für die Strafverfolgungsbehörden schwierig nachzuweisen und er-schwerte die Strafverfolgung vor allem für die Polizei. Mit einer Definition von Cannabis als Betäubungsmittel, die auf objektiven Kriterien beruht, wird somit Rechtssicherheit geschaffen.

228.9 Einschränkung der Strafverfolgungspflicht (Art. 19d)
Dem Bundesrat wird in Artikel 19d die Ermächtigung erteilt, für gewisse Widerhandlungen Prioritäten der Strafverfolgung festzulegen (vgl. Ziffer 123.52). Im Rahmen dieser gesetzlichen Befugnis kann er auf dem Verordnungsweg die Voraussetzungen umschreiben, wann beim an sich strafbaren Konsum von Betäubungsmitteln (Art. 19e) sowie beim Anbau von und bei der Herstellung und beim Handel mit Hanf und seinen Produkten (Art. 19f) auf die Strafverfolgungspflicht zu verzichten und von Bestrafung abzusehen ist. Entscheidend ist, dass Artikel 19d lediglich eine Ermächtigung nicht aber eine Verpflichtung des Bundesrates zur Definition von Prioritäten der Strafverfolgung vorsieht. Der Bundesrat hat dabei die Möglichkeit, mittels Anpassung der Verordnung rasch und gezielt auf eine sich verändernde Situation zu reagieren. Sollten sich gewisse unerwünschte Entwicklungen nicht auf dem Verordnungsweg korrigieren lassen, so hat der Bundesrat auch die Möglichkeit, gänzlich auf die Definition von Prioritäten zu verzichten und die entsprechende Verordnung aufzuheben. Damit wären erneut alle Tatbestände nach Artikel 19 ausnahmslos zu verfolgen, was der heute gültigen Gesetzgebung entspräche.
Ob und in welchen Bereichen der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch macht, ist mit den für den Vollzug des Gesetzes im wesentlichen zuständigen Kantonen abzusprechen. Artikel 29a sieht im weiteren vor, dieses neue Gesetzesinstrument dauernd evaluieren zu lassen, um damit - so weit nötig - Korrekturen vornehmen zu können.

228.91 Eingeschränkte Strafverfolgungspflicht bei strafbarem Konsum von Betäubungsmitteln (Art. 19e)
Der Konsum aller anderen Betäubungsmittel ausser Cannabis bleibt weiterhin verboten. Der Bundesrat wird jedoch ermächtigt, im Rahmen der gesetzlichen Befugnis auf dem Verordnungsweg jene Bagatellfälle zu umschreiben, bei welchen auf Strafverfolgung und Bestrafung von Konsumierenden anderer Betäubungsmittel als Cannabis verzichtet werden kann.
Die Rahmenbedingungen für die Ausnahmen von der Strafverfolgung werden in Artikel 19e festgehalten. Obschon dieser Artikel die Ausnahmebedingungen klar regelt (sichergestellte Betäubungsmittel sind für Eigenkonsum bestimmt, Konsum nicht in der Öffentlichkeit, Konsum eines Dritten wird dadurch nicht ermöglicht) soll trotzdem die Grundlage dafür geschaffen werden, bestimmte Punkte in einer bundesrätlichen Verordnung konkretisieren zu können. Mögliche Beispiele dafür sind: Die Definition von "Öffentlichkeit", welche Kriterien zur Annahme des Eigenkonsums beizuziehen sind und welche Handlungen den Konsum Dritter nicht ermöglichen. So wird darin beispielsweise festgehalten werden können, dass der Drogenkonsum in Gassenzimmern mit ärztlicher Betreuung - schon auf polizeilicher Stufe - nicht verfolgt wird. Heute wird Artikel 19a Abs. 3 BetmG als entsprechende Rechtsgrundlage betrachtet, was von der Lehre z.T. kritisiert wurde. Zudem soll in der Verordnung geregelt werden können, an welchen Orten auch Kleinstmengen von Betäubungsmitteln nicht geduldet werden. Zu denken ist auch an Bestimmungen zur Bekämpfung von offenen Drogenszenen, bspw. beim sogenannten "Ameisenhandel" oder an weitere Bestimmungen, welche die Polizeiarbeit erleichtern. Diese Verordnung ist für die Strafverfolgungsbehörden (Polizei und Justiz) in der ganzen Schweiz verbindlich. Allerdings ist festzuhalten, dass die Strafverfolgungsorgane gegen Personen, die vordergründig unter die Opportunitätsregelung von Art. 19e fallen, weil sie beispielsweise nur geringe Mengen von harten Drogen auf sich tragen und an einem nicht öffentlichen Ort Drogen konsumiert haben, gleichwohl ermitteln können, wenn der Verdacht besteht, dass es sich bei ihnen um eigentliche Händler handelt bzw. dass sie weitere Widerhandlungen gemäss Artikel 19 begangen haben.
Der Bundesrat kann nach formeller Anhörung der Kantone entscheiden, ob und inwieweit er von seinem Recht zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht mittels Verordnung Gebrauch machen wird.

228.92 Eingeschränkte Strafverfolgungspflicht für Anbau von sowie Herstellung und Handel mit Hanf und seinen Produkten (Art.19f)
Um entscheiden zu können, ob der Anbau von Cannabis sowie die Fabrikation und der Handel von und mit Cannabisprodukten (wie Haschisch und Marihuana) unter gewissen Voraussetzungen toleriert werden könnten, wurden detaillierte Vorstellungen ausgearbeitet, wie eine entsprechende Einschränkung der Strafverfolgungspflicht aussehen könnte. Diese sind das Ergebnis intensiver und ergiebiger Diskussionen mit Vertretern von kantonalen Justiz- und Polizeibehörden sowie Vertretern und Vertreterinnen vom Zoll, der Landwirtschaft und den Städten sowie den zuständigen Ämtern der Bundesverwaltung. Ein detaillierter Entwurf für eine entsprechende Verordnung des Bundesrates liegt vor, bedarf jedoch einer weiteren Bearbeitung, um insbesondere die noch offenen Fragen im Hinblick auf den Vollzug zu klären.
Mit vorliegendem Gesetzesentwurf soll dem Bundesrat somit die Kompetenz delegiert werden, im Rahmen von Artikel 19f Bestimmungen zur Einschränkung der generellen Strafverfolgungspflicht erlassen zu können (Art. 19d). Auch hier kann der Bundesrat nach formeller Anhörung der Kantone entscheiden, ob und inwieweit er von seinem Recht zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht mittels Verordnung Gebrauch machen wird.

Handel
Konkret würde der Handel mit Cannabisprodukten nur toleriert unter der Bedingung einer vollständigen Buchführungspflicht von Lieferanten und Händlern. Der Verkauf an Personen unter 18 Jahren wäre untersagt und es müssten genaue Kontrollen der Käufer und Käuferinnen durchgeführt werden (z.B. Wohnsitz in der Schweiz und Alter). Es dürften keine Werbung gemacht und keine weiteren Substanzen angeboten werden, welche unter das BetmG fallen. Die verkaufte Menge würde beschränkt und die öffentliche Ordnung dürfte nicht gestört werden. Damit soll der Besorgnis des Auslands und namentlich der angrenzenden Staaten Rechnung getragen werden, die befürchten, eine derartige Einschränkung der Strafverfolgungspflicht könnte den Drogentourismus fördern. Bezüglich der Ausgestaltung der einzelnen Bestimmungen sowie der Art, der Intensität und der Häufigkeit der durchzuführenden Kontrollen würden die zuständigen Bundesstellen mit den für den Vollzug zuständigen kantonalen Organen vorgängig des möglichen Erlasses einer Verordnung detaillierte Absprachen treffen.

Anbau und Herstellung
Hauptziele der vorgeschlagenen Regelungen im Bereich Hanfanbau und Herstellung von Cannabisprodukten sind einerseits eine klare für Vollzugsbehörden und Produzenten eindeutige Abgrenzung zwischen Industrie- und Drogenhanf und andererseits die Schaffung einer Möglichkeit, den Anbau von Drogenhanf zwecks Belieferung der einheimischen Verkaufsstellen unter gewissen Voraussetzungen zu tolerieren. Darüber hinaus sollen die vorgeschlagenen Regelungen auch die Bekämpfung des Exports von Drogenhanf und seinen Produkten erleichtern bzw. wirksamer gestalten.
Folgende Regelungen, welche bereits in den sogenannten "Hanfverordnungen" vorgeschlagen wurden und in der Vernehmlassung bei den Vollzugsbehörden auf grosse Zustimmung gestossen sind, sollen ebenfalls zur Verstärkung der Kontrolle des Hanfmarktes eingeführt werden:

 Für den Anbau von Drogenhanf und die Herstellung seiner Produkte würden die THC-Werte, die tolerierte Anbaufläche bzw. eine Höchstmenge festgelegt, damit von einer Strafverfolgung abgesehen wird. Zudem müssten die Produzenten glaubhaft machen, dass sie nur an einheimische Abnehmer liefern. Gelingt ihnen dies nicht, oder erfüllen sie eine der genannten Bedingungen nicht, müssten sie mit Sanktionen gemäss Art. 19ff. BetmG rechnen.

 Mit der Einführung einer generellen Meldepflicht für Industrie- und Drogenhanf unter Angabe der Sorte, der Anbaufläche, des Anbauortes, der Abnehmer etc. soll den Behörden ermöglicht werden, den gesamten Hanfanbau in der Schweiz zu erfassen, womit auch die Kontrolle des Anbaus von Drogenhanf erleichtert würde. Für die Vollzugsbehörde würde es damit einfacher, die Hanffelder zu überprüfen und zu kontrollieren, ob nicht zulässige Sorten angebaut und ob die weiteren Auflagen eingehalten werden. Der nicht gemeldete Anbau von Hanf würde somit in folgenden Fällen sanktioniert:

 Wer mit dem Anbau von Industriehanf gegen die Meldepflicht verstösst, dem droht eine verwaltungsrechtliche Sanktion gemäss Art. 21 Abs. 1 Bst. a BetmG. Für Anbauende von Industriehanf stellt sich die Frage eines teilweisen Verzichtes auf die Strafverfolgungspflicht nach Artikel 19dff. nicht; Wer jedoch mit dem Anbau von illegalem Hanf gegen die Meldepflicht verstösst, wird nicht nur nach Artikel Art. 21 Abs. 1 Bst. a BetmG sanktioniert. Wer die Auflagen gemäss der bundesrätlichen Verordnung über die eingeschränkte Strafverfolgungspflicht nicht erfüllt, gegen den wird nach wie vor wegen Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen des BetmG die Strafverfolgung eröffnet. Ebenfalls zu definieren sind "Hanf und seine Produkte", d.h. ab welchem THC-Gehalt Hanf und seine Produkte als Betäubungsmittel gelten. Auch in diesem Bereich soll dem Bundesrat die Kompetenz erteilt werden, in der Verordnung die gesetzlichen Kriterien auszuführen, bei deren Erfüllung der Anbau und Verkauf toleriert werden können.

Vollzug
Die Verordnungsentwürfe werden mit den Vollzugsbehörden der Kantone erarbeitet und sollen gewährleisten, dass die erwähnten und allenfalls noch weitere Auflagen eine leichte Kontrollierbarkeit ermöglichen.
Die neuen gesetzlichen Regelungen tragen dazu bei, die heute für die Vollzugsbehörden unhaltbare Situation beim Anbau von Hanf und der Herstellung und dem Handel mit seinen Produkten durch klare Regelungen zu verbessern und die Ressourcen der Kontrolle auf bestimmte Widerhandlungen zu fokussieren.
Die Erfahrungen in den Niederlanden haben deutlich gemacht, dass der Entscheid über die Anzahl der tolerierten Verkaufsstellen in enger Absprache zwischen Polizei, Staatsanwaltschaft und den lokalen politischen Behörden getroffen werden muss. Wichtig ist zudem, dass nur mit regelmässigen Kontrollen der tolerierten Verkaufsstellen sicher zu stellen ist, dass sich diese an die vom Gesetzgeber festgelegten Rahmenbedingungen halten. Die holländischen Erfahrungen haben in jüngster Zeit auch den Beleg erbracht, dass es durchaus möglich ist, über die Veränderungen der Rahmenbedingungen die Anzahl der Verkaufsstellen zu steuern. Für den Vollzug der neuen Regelungen in der Schweiz liesse sich in verschiedenen Bereichen auf die holländische Praxis abstellen.
Es wird Sache der Kantone sein zu überprüfen, ob Cannabisproduzenten und -verkäufer die Voraussetzungen erfüllen, um unter die Bedingungen der eingeschränkten Strafverfolgungspflicht zu fallen. Sie werden durch ihre Gewerbepolizei und durch die Ackerbaustellen die Kontrolle gewährleisten, z.B. indem sie z.B.
Inspektionen vor Ort durchführen und die Bücher prüfen, um festzustellen, ob die einschlägigen Vorschriften beachtet werden. Wenn dies nicht der Fall ist, werden sie Strafanzeige erstatten. Auch hier gilt, dass die Regelungen zur Kontrolle im einzelnen mit den Kantonen abzusprechen und auch spezielle Fragen in Bezug auf den Nachweis eines einheimischen Abnehmers zu klären wären.

Export
Insbesondere das angrenzende Ausland hat vermehrt Besorgnis gegenüber unserer aktuellen Cannabissituation geäussert. Das grenznahe Ausland sah sich mit grösseren und kleineren Exporten von Cannabisprodukten schweizerischer Produktion konfrontiert. Obwohl vorgesehen ist, dass kein Verkauf an Personen mit Wohnsitz im Ausland erfolgen soll, dürfte solcher Export nicht in allen Fällen zu verhindern sein und schwer kontrollierbar bleiben. Auch Verkaufsformen wie Internet und Versandhandel sind schwer zu überwachen und einzudämmen. Ein erhöhter Kontrollaufwand ist hier unabdingbar.
Es muss ganz klar festgehalten werden, dass sich am Exportverbot von Betäubungsmitteln, wie es bereits heute besteht, nichts ändert. Der Export ist nach wie vor verboten und soll strafrechtlich verfolgt werden. Die umfassende Kontrolle der Produzenten und Produzentinnen von Industrie- wie auch von Drogenhanf durch die Meldepflicht, die ihnen auferlegt wird, stellt die wirksamste Massnahme zur Verminderung des Exports von verbotenen Hanfprodukten in andere Länder dar. Zudem müssen die Produzenten und Produzentinnen glaubhaft machen, dass sie für einen inländischen Abnehmer anbauen, bzw. herstellen (Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b).
Was die Kontrolle von Personen und Waren am Zoll anbelangt, muss festgehalten werden, dass wegen fehlender Ressourcen keine lückenlosen Kontrollen möglich sein werden. Dies ist bereits heute der Fall (vgl. auch Ziff. 228.8, Bemerkungen zu Buchstabe b).
Die Niederlanden gerieten in der Vergangenheit immer wieder in die Kritik von Nachbarländern, weil sich ein reger Drogentourismus insbesondere für Cannabis entwickelte. In der Folge verstärkten die zuständigen holländischen Stellen ihre Kontakte mit den Nachbarländern, um gemeinsame Massnahmen zur Bekämpfung des Drogentourismus zu beschliessen. Eine sehr enge grenzüberschreitende Zusammenarbeit entwickelte sich vor allem zwischen den Polizeistellen in den besonders betrofffenen Regionen. Sie beinhaltet heute primär den raschen Austausch von Informationen sowie die sorgfältige Absprache und Koordination bei polizeilichen Kontrollen. Darüber hinaus entstand auch eine sehr enge Kooperation zwischen den Präventions- und Beratungsstellen beidseits der Grenzen.
Für die Schweiz wird sich die Frage der Zusammenarbeit mit den Nachbarländern in ähnlicher Form stellen. Es wird entscheidend sein, in bilateralen Kontakten die schweizerische Drogenpolitik im allgemeinen und die neuen gesetzlichen Bestimmungen im Speziellen zu erläutern. In den Grenzregionen wird es zudem erforderlich sein, in enger Absprache der zuständigen Stellen beidseits der Grenzen Massnahmen zu veranlassen, die unerwünschten Entwicklungen in unseren Nachbarländern entgegenwirken. Die zuständigen Bundesstellen werden bei der Schaffung der bilateralen Kontakte unterstützend und koordinierend tätig sein.

312 Kantone
c) Repression
Die vorgeschlagenen Änderungen (Strafbefreiung des Cannabiskonsums; Verwaltungsstrafverfahren u.a.) werden zu einer Entlastung von Polizei und Justiz v.a. im Bagatellbereich führen. So wird sich die Anzahl polizeilicher Anzeigen und vereinfachter Strafprozeduren wie Strafmandats- oder Bussenverfahren reduzieren. Gemäss der Studie Oggier dürfte das Einsparungspotential für Kantone und Gemeinden nach konservativer Schätzung Fr. 30 Mio. pro Jahr betragen. Da die Studie von einer Entkriminalisierung des gesamten Drogenkonsums ausging, werden die Kosteneinsparungen nicht im vollen Umfange anfallen. Das Ziel der vorliegenden Lösung ist jedoch, die Ressourcen der Strafverfolgung (Polizei, Justiz, Strafvollzug) vermehrt auf den sozial problematischen Drogenkonsum und auf den organisierten Drogenhandel zu konzentrieren. Der Mehraufwand durch die Kontrolle des Handels mit Cannabis wird durch den Wegfall der Bestrafung des Konsums und durch die Vereinfachung der Ermittlungsverfahren ausgeglichen. Für die Kontrolle der Meldepflicht beim Anbau von Hanf hingegen muss mit einem Mehraufwand gerechnet werden.

5 Verhältnis zum internationalen Recht
Nach anerkannter Lehre lassen alle UNO-Konventionen zum Drogenbereich eine Ermessensbefugnis zugunsten der Strafverfolgungsbehörden bezüglich jeder Art von Betäubungsmitteln zu. In vielen Ländern gilt als herrschende Lehre und Praxis, dass die prinzipielle gesetzliche Strafbefreiung des Konsums, des Besitzes zum Konsum sowie sämtlicher direkter Vorbereitungshandlungen zum Eigenkonsum nach den internationalen Konventionen zulässig und das 88er Abkommen 103 im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips und einer verfassungsmässigen Interpretation zu korrigieren sei.

51 Gutachten von Prof. Dr. Mark Pieth 104
Die hier vorgeschlagene Lösung (Entkriminalisierung des Cannabiskonsums und Vorbereitungshandlungen hierzu, Einschränkung der Strafverfolgungspflicht für Anbau, Handel und Fabrikation betr. Cannabis) wurde Prof. Mark Pieth zur Prüfung der Konventionskonformität vorgelegt Er kam zu folgenden Ergebnissen:

511 Konsum und Kleinanbau von Cannabis
Aufgrund der Betäubungsmittelkonventionen von 1961 (Einheitsübereinkommen) und 1971 besteht keine Verpflichtung, sogenannte "personal use offences" (den Besitz zum Konsum, die Abgabe zum gemeinschaftlichen Konsum, den Kleinanbau und die Zubereitung zum Eigenkonsum von Cannabis) unter Strafe zu stellen. Der in Art. 3 Ziff. 2 des 88er Abkommens 105 enthaltene Verfassungsvorbehalt dürfte nach Ansicht der deutschen Lehre 106 ausreichen, um von einer Konsumbestrafung abzusehen. Sicherheitshalber ist allerdings bei der Ratifikation der Konvention der in der Botschaft des Bundesrats vorgesehene Vorbehalt 107 anzubringen. Unter der Voraussetzung des Anbringens eines Vorbehalts beim 88er Abkommen wäre eine gesetzlich geregelte, generelle Strafbefreiung des Cannabis-Konsums und -Kleinanbaus konventionsverträglich.

512 Anbau, Handel und Lagerhaltung
Bezüglich des geregelten Handels und der entsprechenden Belieferung (Anbau und Lagerhaltung) nach dem "Coffee Shop"-Modell lässt die Konvention von 1961 einige Fragen offen. Als Kontrollkonvention legt sie das Hauptgewicht auf die Überwachung von Import, Export, Produktion, Verarbeitung und Handel. Dabei ist der Hanfanbau nicht verboten, auch wenn besondere Massnahmen gegen den Missbrauch vorzukehren sind. Selbst der Anbau zur Gewinnung der Wirksubstanz ist nicht a priori unzulässig und damit auch nicht automatisch mit Strafe zu belegen. Indessen möchte die Konvention den Gebrauch auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke einschränken (Art. 4 Einheitsübereinkommen). In der konkreten Umsetzung ist die Konvention widersprüchlich (insbesondere das Verhältnis von Art. 4 und Art. 2 Ziff. 5 Bst. b ist nicht geklärt). Die Frage, ob Art. 36 eine freistehende Kriminalisierungsverpflichtung enthält, ist umstritten, da dieser Artikel nur Bestrafung des konventionswidrigen Handels fordert.
Die Konvention von 1988 verändert die Lage nicht grundsätzlich, da die Strafbarkeit nach Art. 3 I abermals vom Verstoss gegen die Konventionen von 1961 und 1971 abhängig gemacht wird. Auch wenn damit eine grundsätzliche gesetzliche Regelung für den Cannabishandel nach dem Konzessionsprinzip nicht ausgeschlossen scheint, ergeben sich einerseits praktische Probleme aus den kontrollrechtlichen Anforderungen des Einheitsübereinkommens, und andererseits daraus, dass die internationale Staatengemeinschaft das Übereinkommen 88 als Verpflichtung zur Kriminalisierung des Handels interpretiert. In Anbetracht der rechtlichen Unschärfen und Kontroversen sowie der internationalen politischen Stimmungslage ist es allerdings angezeigt, bezüglich des Kleinhandels und der entsprechenden Belieferung mit Cannabis nach dem "Coffee Shop"-Modell eine strafprozessuale Lösung zu wählen.

513 Zulässigkeit von Bestimmungen zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht
Die Konventionen von 1961, 1971 und 1988 rechnen mit der Anwendung des Opportunitätsprinzips (Art. 3 Ziff. 11 Übereinkommen 88). Die Formulierung von Art. 3 Ziff. 6 des UNO-Übereinkommens 88 kann aufgrund der Materialien geradezu als Anerkennung einer Konzentrationspolitik auf schwere Fälle des international organisierten Betäubungsmittelhandels gedeutet werden. Wenn die Schweiz trotzdem in der Botschaft zum 88-Übereinkommen einen Vorbehalt vorsieht, handelt es sich um eine reine Sicherheitsmassnahme, da es wesentlich leichter fällt, einen Vorbehalt anzubringen, als die Konvention nachträglich zu kündigen.
Das Gutachten kommt zum Schluss, dass die bezüglich Cannabiskonsum und Anbau, Fabrikation und Kleinhandel von bzw. mit Cannabis vorgeschlagene Gesetzesrevision nicht konventionswidrig ist.52 Gutachten Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung.
Die gleichen Fragen bezüglich Konformität der vorgeschlagenen gesetzlichen Bestimmungen mit den UNO-Konventionen im Drogenbereich wurden auch dem Schweizerischen Institut für Rechtsvergleichung in Lausanne unterbreitet. Dieses kam in seinem Gutachten 108 zu folgenden Schlüssen:

521 Konsum und Kleinanbau von Cannabis
Die Strafbefreiung des Cannabiskonsums und dessen Vorbereitungshandlungen stehen im Einklang mit den internationalen Übereinkommen. Diese erlauben den Mitgliedstaaten nicht nur, den Eigenkonsum (personal use) straffrei zu erklären, sondern sie lassen auch zu, dass die Vorbereitungshandlungen, welche unmittelbar und ausschliesslich mit dem Eigenkonsum zusammenhängen, von Strafe befreit werden.

522 Zulässigkeit von Bestimmungen zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht
Insbesondere das Abkommen von 1988 anerkennt ausdrücklich das Recht der Mitgliedstaaten, bei der Strafverfolgung Prioritäten zu setzen, welche den nationalen Verhältnissen und den Strategien zur Durchsetzung der Gesetzgebung im Betäubungsmittelbereich entsprechen. Artikel 19d der vorgeschlagenen Gesetzesrevision befindet sich damit in voller Übereinstimmung mit den UNO-Konventionen.

523 Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bei Konsum von Betäubungsmitteln
Die vorgeschlagene Regelung zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht beim Konsum von allen Betäubungsmitteln ausser Cannabis ist kompatibel mit den internationalen Abkommen. Diese verpflichten die Mitgliedstaaten in keiner Weise, den Eigenkonsum von Betäubungsmitteln strafrechtlich zu verfolgen.

524 Anbau von und Handel mit Cannabis
Obwohl die Regelungen, wie sie in Art. 19f der vorgeschlagenen Gesetzesrevision enthalten sind, an sich nicht im Widerspruch zu den internationalen Abkommen stehen, ist es erforderlich Vorkehrungen zu treffen, welche den Anforderungen der Art. 23 und 30 des Abkommens von 1961 entsprechen. Diese sehen vor, dass eine staatliche Stelle den Anbau und Grosshandel überwacht und kontrolliert und dass der Detailhandel mit Cannabisprodukten ausschliesslich durch einen staatlichen Betrieb oder durch Personen mit einer staatlichen Konzession erfolgt. In diesem Sinne sind die vorgeschlagenen Regelungen nicht vollständig kompatibel mit den internationalen Abkommen.

53 Würdigung der Rechtsgutachten
Im Wesentlichen kommen die beiden Rechtsgutachten zu den gleichen Schlüssen. Die einzige Differenz besteht in der Frage, ob bei einer Einschränkung der Strafvefolgungspflicht in den Bereichen Anbau, Herstellung und Handel von und mit Cannabis die vorgeschlagenen Regelungen ausreichen oder ob diese durch ein staatliches Lizenzmodell ergänzt werden müsste.
Dabei gilt es zu bedenken, dass auch die Niederlande einen teilweisen Verzicht auf die Strafverfolgung in den genannten Bereichen praktizieren, ohne dabei ein staatliches Lizenzsystem eingeführt zu haben. Das holländische System wurde bisher jedoch noch nie grundsätzlich als mit den UNO-Konventionen nicht kompatibel bezeichnet.
Im Rahmen der Ausarbeitung des Ausführungsrechts zu Artikel 19f wird vertieft zu prüfen sein, ob und in welcher Form den Anregungen der Expertise des Schweizerischen Instituts für Rechtsvergleichung entsprochen werden kann.